国家税务总局关于印花税违章处罚有关问题的通知

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甘肃省人民政府


甘肃省人民政府令

第81号



《甘肃省行政过错责任追究办法》，已经2011年5月27日省政府第80次常务会议讨论通过，现予公布，自2011年8月1日起施行。

　　　省 长 刘伟平

　　　 二○一一年六月十一日


甘肃省行政过错责任追究办法



第一章 总 则

　　第一条 为促进依法行政，提高行政效能，规范行政机关及其工作人员的行政行为，根据《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》等有关法律、法规的规定，结合实际，制定本办法。

　　第二条 本办法适用于全省各级行政机关、法律法规授权和行政机关依法委托的具有公共事务管理职能的组织（以下统称行政机关）及其工作人员。

　　第三条 行政机关及其工作人员故意或过失不依法履行职责，损害国家利益、公共利益和行政相对人合法权益的，应当追究行政过错责任。

　　第四条 各级人民政府负责组织实施本办法。

　　县级以上人民政府的行政监察机关负责行政过错责任追究工作的监督、指导，具体承办对同级行政机关及其负责人的行政过错责任追究，必要时也可办理本行政区域内其他行政过错责任追究事项。

　　各级行政机关依照法定职责，负责本部门、本系统的行政过错责任追究工作。

　　第五条 行政过错责任追究应当坚持公正公平、责任与过错程度相适应、教育与惩处相结合、追究责任与改进工作相结合的原则。

　　第六条 行政过错责任追究，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。

第二章　行政过错责任追究范围

　　第七条 行政机关有下列情形之一的，应当追究行政机关及有关责任人的行政过错责任：

　　（一）不执行法律、法规、规章和规范性文件的；

　　（二）贯彻落实国家的方针政策或执行政府的决定、命令不力，影响政令畅通的；

　　（三）无正当理由未按时完成政府部署的工作任务，影响工作大局的；

　　（四）拒不执行发生法律效力的判决、裁定、行政复议决定以及行政监督机关依法作出的决定，无正当理由不采纳司法机关的司法建议、行政复议机关的行政复议意见书和行政监督机关提出的建议的；

　　（五）违反法定权限和程序发布规范性文件或颁布行政命令的；

　　（六）维护公共安全或督促整改安全生产隐患不力，造成公民、法人和其他组织生命财产损失的；

　　（七）采取行政措施不当，引发群体性事件，或处置群体性事件明显失当，造成不良社会影响的；

　　（八）滥用职权，非法干预公民、法人和其他组织正常生产经营活动的；

　　（九）对破坏市场经济秩序、妨害社会管理秩序的违法行为不予制止、查处的；

　　（十）所承担的重要工作事项被政务督查机构两次发出催办通知书，无正当理由仍未按期完成的；

　　（十一）法律、法规、规章规定的其他情形。

　　第八条 行政机关及其工作人员在履行信息公开与告知义务过程中，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：


　　（一）不履行主动公开义务，应当公开的信息不公开的；

　　（二）不依照规定的形式和期限实施公开的；

　　（三）公开的内容不全面、不准确、不真实，或隐瞒应当提供的政务信息的；

　　（四）公开不应当公开的政务信息的；

　　（五）违反政务公开和行政告知有关规定的其他情形。

　　第九条 行政机关及其工作人员在实施行政许可、审批行为过程中，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：

　　（一）擅自设立行政许可、审批事项或继续执行已经取消的行政许可、审批事项的；

　　（二）擅自增设行政许可、审批程序或条件的；

　　（三）对符合法定条件的行政许可、审批申请无正当理由不予受理，或对不符合法定条件的行政许可、审批申请违规予以受理的；

　　（四）受理行政许可、审批后不依法出具书面受理凭证，或对申请的行政许可、审批事项不予受理又不依法说明理由的；

　　（五）对依法受理的行政许可、审批事项未在法定期限内作出处理决定的；

　　（六）无正当理由要求申请人重复提供申请材料的；

　　（七）违反法律规定委托其他组织或个人实施行政许可、审批的；

　　（八）在行政许可法定条件之外，附加有偿咨询、培训、购物，指定中介服务的；

　　（九）依法应当根据招标、拍卖结果或考试成绩择优作出准予行政许可决定，未经招标、拍卖或考试，或不根据招标、拍卖结果或考试成绩择优作出准予行政许可决定的；

　　（十）擅自收费或不按照法定项目、方式和标准收费的;

　　（十一）截留、挪用、私分或变相私分实施行政许可依法收取的费用的;

　　（十二）行政许可相对人丧失取得行政许可条件,不及时撤销行政许可的;

　　（十三）违反行政许可、审批工作规定的其他情形。

　　第十条 行政机关及其工作人员在实施行政征收、征用过程中，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：

　　（一）无法定依据或不按法定权限实施行政征收、征用的；

　　（二）未按法定范围、程序、时限实施行政征收、征用的；

　　（三）隐瞒、截留、挪用、私分或变相私分行政征收、征用款物的；

　　（四）依法应予补偿而未予补偿或未按时、按法定标准予以补偿的；

　　（五）违反规定进行行政征收、征用，或在行政征收、征用中损害行政相对人合法权益的；

　　（六）被征收单位或个人对行政征收、征用提出异议时，不依法告知救济权利和途径的；

　　（七）违反行政征收、征用规定的其他情形。

　　第十一条 行政机关及其工作人员在实施行政检查过程中，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：

　　（一）无法定依据实施行政检查的；

　　（二）未按法定权限、程序和方式实施行政检查的；

　　（三）放弃、推诿、拖延、拒绝履行行政检查职责的；

　　（四）在行政检查中发现违法行为不依法处理的；

　　（五）违反规定损害行政检查相对人合法权益的；

　　（六）违反行政监督检查工作规定的其他情形。

　　第十二条 行政机关及其工作人员在实施行政处罚时，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：

　　（一）无法定依据或违反法定程序实施行政处罚的；

　　（二）超越法定权限实施行政处罚的；

　　（三）不按照法定处罚种类、幅度和程序实施行政处罚的；

　　（四）违反法律规定将行政处罚权委托给其他组织或个人行使的；

　　（五）对应予制止和处罚的违法行为不予制止、处罚或随意处罚、显失公正的；

　　（六）下达或变相下达罚没指标的；

　　（七）违反罚款决定与罚款收缴分离的有关规定的;

　　（八）不使用罚款、没收财物单据或使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的;

　　（九）使用、丢失、损毁所扣押财物的;

　　（十）将罚款、没收的违法所得或财物截留、挪用、私分或变相私分的;

　　(十一)违法实施行政处罚的其他情形。

　　第十三条 行政机关及其工作人员在执法过程中采取行政强制措施时，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：

　　（一）无法定依据或违反法定程序采取行政强制措施的；

　　（二）超越法定时限、权限实施行政强制措施的；

　　（三）非法采取行政强制措施致使公民、法人和其他组织人身、财产权利受到侵害的；

　　（四）违反规定实施行政强制措施的其他情形。

　　第十四条 行政机关及其工作人员在履行行政复议职责时，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：

　　（一）对符合法定条件的行政复议申请，无正当理由不予受理的；

　　（二）不按规定转送行政复议申请的；

　　（三）在法定期限内不作出行政复议决定的；

　　（四）在行政复议活动中有徇私舞弊或其他渎职、失职行为的；

　　（五）违反行政复议工作规定的其他情形。

　　第十五条 行政机关及其工作人员在履行行政赔偿义务时，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：

　　（一）对符合规定的行政赔偿申请不予受理的；

　　（二）应予赔偿，逾期不予赔偿的；

　　（三）不按规定核定赔偿标准的；

　　（四）依法不应赔偿而给予赔偿的；

　　（五）违反行政赔偿规定的其他情形。

　　第十六条 行政机关工作人员违反行政机关管理工作规定，有下列行为之一的，应当追究行政过错责任：

　　（一）不按照规定程序办事或决策的；

　　（二）在制作、运转公文过程中出现重大错误的；

　　（三）违反文件管理规定，致使文件、档案、资料等泄密、损毁或者丢失的；

　　（四）违反保密规定，泄漏国家秘密、商业秘密或行政相对人隐私的；

　　（五）不按规定管理和使用公章，造成不良后果的；

　　（六）无正当理由未按时完成工作任务，贻误工作，造成不良后果的；

　　（七）不服从内部管理，拒不接受正常岗位调整或工作安排的；

　　（八）不遵守考勤制度，工作时间擅离职守，造成不良后果的；

　　（九）对公民、法人或其他组织的举报、控告、投诉和申诉以及下级机关的请示不答复或不及时答复造成严重后果的；

　　（十）违反行政管理制度的其他行为。

　　第十七条 行政执法监督机关对需要追究行政过错责任的行政案件，只进行撤销、变更等行政处理，而不向有关行政机关或监察机关移送的，应当追究行政执法监督机关负责人及相关责任人的行政过错责任。

　　第十八条 行政机关及其工作人员在实施其他行政行为时违反法定的权限、条件、程序、时限或其他有关规定的，应当追究行政过错责任。

第三章　行政过错责任划分与承担

　　第十九条 行政过错责任分为直接责任、主要领导责任和重要领导责任。

　　第二十条 承办人有下列情形之一，导致行政过错发生的，负直接责任：

　　（一）不履行规定职责或不正确履行职责导致行政过错发生的；

　　（二）具体行政行为依法应当经过审核、批准程序，未经审核、批准直接作出的；

　　（三）弄虚作假、徇私舞弊，致使审核人、批准人不能正确履行审核、批准职责，导致行政过错发生的；

　　（四）不按照审核、批准的内容实施具体行政行为的。

　　第二十一条 承办人提出的方案或意见有错误，审核人、批准人应当发现而没有发现，或者发现后未及时予以纠正，导致行政过错发生的，承办人负直接责任，审核人负主要领导责任，批准人负重要领导责任。

　　第二十二条 审核人改变或不采纳承办人正确意见，经批准人批准导致行政过错发生的，审核人负直接责任，批准人负主要领导责任。

　　审核人不报请批准人批准直接作出决定，导致行政过错发生的，审核人负直接责任。

　　第二十三条 批准人有下列情形之一，导致行政过错发生的，负直接责任：

　　（一）改变或不采纳承办人、审核人正确意见的；

　　（二）未经承办人拟办、审核人审核，批准人直接作出决定的。

　　第二十四条 审核人或批准人指令承办人违法或不当履行规定职责，或指令、暗示承办人按其意图实施过错行为的，作出指令的人员负直接责任。

　　审核人作出的指令经批准人同意的，审核人负直接责任，批准人负主要领导责任。

　　第二十五条 上级机关改变下级机关作出的具体行政行为，导致行政过错发生的，上级机关负责人负主要领导责任。

　　第二十六条 集体决策失误导致行政过错发生的，主要负责人和赞同人负直接责任，在决策过程中明确提出反对意见的决策集体成员不承担责任。

第四章　行政过错责任追究方式

　　第二十七条 对行政机关的行政过错责任追究包括以下方式：

　　（一）责令作出书面检查；

　　（二）通报批评；

　　（三）责令公开道歉；

　　（四）法律、法规、规章规定的其他方式。

　　以上追究方式可以单独或合并使用。

　　追究行政机关过错的，可同时按本办法第二十八条的规定追究行政首长及其他责任人的行政过错责任。

　　第二十八条 对行政机关工作人员的行政过错责任追究包括以下方式：

　　（一）诫勉谈话；

　　（二）责令作出书面检查；

　　（三）通报批评；

　　（四）停职检查；

　　（五）调离工作岗位；

　　（六）免职或建议免职；

　　（七）法律、法规、规章规定的其他方式。

　　给予停职检查追究时，应当明确停职检查的时间和期限。

　　以上追究方式可以单独或合并使用。

　　第二十九条 行政机关工作人员有本办法所列的行政过错行为，依法应当给予处分的，依照《行政机关公务员处分条例》以及其他有关规定给予处分，不得以本办法规定的责任追究方式代替处分。

　　行政机关的领导干部有本办法所列的行政过错行为，应当问责的，依照领导干部问责的有关规定执行，不得以本办法规定的责任追究方式代替问责。

　　第三十条 行政过错行为涉及两名以上责任人的，根据各自应当承担的责任，分别予以追究。

　　第三十一条 行政过错责任人有下列情形之一的，应当从重处理：

　　（一）故意导致行政过错发生的；

　　（二）拒绝纠正行政过错的；

　　（三）干扰、阻碍对行政过错进行调查处理的；

　　（四）打击报复控告人、检举人、投诉人、证人及相关人员的；

　　（五）其他应当从重处理的情形。

　　第三十二条 行政过错责任人有下列情形之一的，可以从轻处理：

　　（一）积极配合调查的；

　　（二）主动纠正错误，有效制止损害后果扩大的；

　　（三）其他应当从轻处理的情形。

　　第三十三条 行政机关及其工作人员被追究行政过错责任的，取消当年评先评优资格。

　　第三十四条 行政机关及其工作人员有下列情形之一的，可以不予追究行政过错责任：

　　（一）主动发现行政过错并及时纠正，未造成损失或者不良后果的；

　　（二）行政相对人弄虚作假，致使行政机关工作人员无法作出正确判断，导致行政过错发生的；

　　（三）因意外或不可抗力致使行政过错发生的；

　　（四）其他可以不予追究的情形。

第五章　行政过错责任追究的程序

　　第三十五条 行政机关及其工作人员有本办法第二章所列行政过错情形的，负责行政过错责任追究的机关应当启动责任追究程序。

　　负责行政过错责任追究的机关也可以根据下列情形启动责任追究程序：

　　（一）人民代表大会及其常务委员会提出的责任追究事项、人民政府交办的责任追究事项；

　　（二）司法机关提出的司法建议、行政复议机关的行政复议意见书和行政监督机关提出的建议；

　　（三）在行政执法监督检查中被认定错误，要求予以调查处理的；

　　（四）存在明显行政失当情形被新闻媒体披露的；

　　（五）公民、法人和其他组织投诉、检举、控告的；

　　（六）其他应当启动责任追究程序的情形。

　　第三十六条 对公民、法人和其他组织的检举、投诉、控告，负责行政过错责任追究的机关应当在5个工作日内决定是否受理。需要移送其他机关的，应当在5个工作日内移送。

　　对公民、法人和其他组织的实名检举、投诉、控告，应当书面告知受理决定；不予受理的，应当书面告知不予受理的理由。

　　第三十七条 行政过错责任追究程序启动后，对需要进行调查的行政过错行为，负责行政过错责任追究的机关应当在1个月内调查完毕。情况复杂的，经负责行政过错责任追究的机关负责人批准，可以延长1个月。

　　对不需要进行调查的行政过错行为，负责行政过错责任追究的机关应当在10个工作日内作出责任追究决定。

　　第三十八条 调查行政过错事项，应当由两名以上工作人员进行。调查期间发现行政过错行为直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人并听取其意见。

　　第三十九条 调查处理行政过错事项实行回避制度。调查人员与行政过错行为或相关当事人有利害关系、可能影响公正处理的，应当回避。

　　第四十条 调查处理行政过错事项，应当听取并记录被调查人的陈述和申辩。作出的责任追究决定应当在5个工作日内及时告知相关当事人。

　　第四十一条 行政过错责任人对责任追究决定不服提出申诉的，按照相关法律、法规和规章的规定办理。

　　第四十二条 对行政过错责任人作出的责任追究决定，行政监察机关、公务员管理部门应当依照管理权限进行备案。

第六章 附 则

　　第四十三条 本办法所称批准人，一般指行政机关的行政首长及其副职人员；审核人，一般指行政机关内设机构的负责人及其副职人员；承办人，一般指具体承办行政管理事项的工作人员。但依照内部分工或者经行政授权，由其他工作人员行使批准权、审核权的，具体行使批准权、审核权的人员为批准人、审核人。

　　第四十四条 法律、法规、规章对行政过错责任追究另有规定的，从其规定。

　　第四十五条 本办法自2011年8月1日起施行。






代书遗嘱的效力及认定

刘海清


代书遗嘱是指非由立遗嘱人自行书写的遗嘱，而是由代书人根据立遗嘱人的的意思表示代为书写的遗嘱。由于其非自书性，在实践中产生的争议就比较多，在对其效力的认定上也存在一些争议。
根据我国继承法的规定，代书遗嘱应当有两个以上见证人在场见证，由其中一人代书，注明年、月、日，并由代书人、其他见证人和遗嘱人签名。
从上述规定可以看出有效的代书遗嘱应具备以下几个要件：（1）有两个以上的现场见证人。（2）由见证人之一为代书人。（3）遗嘱上须标明年、月、日。（4）代书人，其他见证人和遗嘱人签名。上述四个要件缺一不可，不具备这四个要件的代书遗嘱当属无效。就每个要件而言其具体要求也不尽相同。
1．法律上要求见证人须为完全民事行为能力人，须与继承遗产及遗产继承人均无利害关系，笔者认为还有更重要的一点是至少有两个见证人须全程见证遗嘱书立过程。法律只是从实体上保证了见证人的公正性，但程序上的公正也不可忽视。实践中，在只有两个见证人的情况下，如其中一个见证人或两个见证人就单个人而言未完全见证全过程，这样的代书遗嘱该如何认定？我们认为这样的代书遗嘱是无效的，因为在该情况下，在某一时间点存在一个见证人不在场的客观情况，这就不符合法律规定的须有两个以上的见证人在现场的要求。更为复杂一些的情况是，如有两个以上的见证人，在某一时间点上也有两个或两个以上的见证人在场，但在不同的时间点上在场的两个或两个以上见证人是不相同的该如何认定？这种情况下，关键是看是否有两个或两个以上的见证人完全见证了全过程，如没有两个或两个以上的见证人见证了全过程，即使在任一时间点上都有两个或两个以上的见证人，这样的代书遗嘱也应认定无效。
2．从法律上讲代书人属见证人之一，其实体上的要求当然应符合见证人的条件。不符合见证人条件的代书人书立的代书遗嘱应属无效。关于如何代书，法律及相关司法解释未作具体的规定，笔者认为，代书应尽可能保留立遗嘱人的原话，不要过多的归纳立遗嘱人的意思，以免曲解立遗嘱人的意思表示；另外，应尽可能采用手写，减少打字数量，如果在立遗嘱现场打字，那与手写本质上并无不同，效力自不必说。实践中，受条件的限制，有的代书人往往在现场作代书笔录，笔录上由见证人，代书人，立遗嘱人签字，然后离开现场去打字，回来再分别找见证人，代书人，立遗嘱人签字，这样就存在一些问题。从法律规定可以看出，代书遗嘱全过程要形成于见证人，代书人，立遗嘱人三者均在场的情况。代书笔录虽然形成于现场，但就本质而言，将来发生法律效力的不是笔录，而是打字形成的书面代书遗嘱，在这一过程中，如有一环节存在三者不同时在场的情况且笔录内容与代书遗嘱内容有不同之处，都会使该代书遗嘱存在瑕疵，严重的会导致代书遗嘱无效。
3．日期是任何一种遗嘱都须具备的要件，没有日期的代书遗嘱因不符合法律之规定，当属无效。另外日期是确定遗嘱效力的重要因素，尤其对某一遗产存在多份代书遗嘱的情况，日期就是确定效力的直接依据，日期最后的代书遗嘱才是有效力的遗嘱。
4．代书遗嘱必须由代书人，其他见证人遗嘱人签名。
实践中存在上列人员用盖私章代替签名的情况，那么这种情况下遗嘱的效力如何，是一个值得研究的问题。
一种观点认为私章与签名没有什么不同效力自然是一样的。
也有的观点认为如果有证据证明私章是立遗嘱人生前经常用的就应认定遗嘱有效。
公章与私章一字之差但效力相去甚远，在我国公章采用的是备案制，对于单位而言，经备案的公章一旦在法律文书上出现，就当然发生法律效力，单位如没有相当的抗辩理由，便应当承担由此带来的法律后果。而私章则不然，我国对私章并没有实行备案管理，私章往往出现于非正式场合，私章对某个人而言并不具有人格化、特定化，标明某人名字的私章与该人并不具有法律上必然的对应关系，在法律后果上也是不相同的，因此第一种观点是不正确的。
即使有证据证实遗嘱上盖有的某人的私章是该人经常使用的，笔者认为也是无效的。认定某私章系某人经常使用只解决了私章与该人之间的联系问题，但由于遗嘱是在立遗嘱人死亡后才发生法律效力，作为第三人无法得知该私章是否系死者生前所盖，即使见证人证实该私章系死者生前所盖，笔者认为该证据也是不充分的，虽然法律能从形式上要求见证人与继承人及遗产无利害关系，但无法从根本上保证见证人的公正性，实践中，代书遗嘱往往是继承人中的一人或数人找人来作见证，见证人往往与该一人或数人关系较好，这种法律上无法限制的关系，客观上就存在着不公正的隐患。自然不能保证实体上的公正。
笔者认为，代书遗嘱上只有盖章，没有立遗嘱人签名的是无效的。除了上述理由外，更重要的是，书立遗嘱是一种严格的民事法律行为，是一种要式行为，其必须符合法律规定的形式要件，客观上即使是立遗嘱人真实的意思表示及其真实的行为表示，因其不符合法律规定的形式要件也不能产生法律效力。当然，我们在强调代书遗嘱的严格性的同时也应考虑到客观情况，如果立遗嘱人不会写字，或因身体状况不能写字该如何解决？能不能讲在这样的情况下就不允许立代书遗嘱？或即使立了代书遗嘱也因不符合法律规定的形式要件而认定其为无效？书立遗嘱是公民的权利，只要法律没有禁止上述情况书立代书遗嘱，自然可以书立，但笔者认为，如存在上述情况最好是立公证遗嘱。即使书立代书遗嘱也应就存在上述情况进行公证或取得有关部门的证明，并应当由立遗嘱人用按手印来代替签名。这样才能保证遗嘱的效力。
如果代书遗嘱上立遗嘱人签了名而见证人和代书人盖的是私章，而没有签名，遗嘱是否有效？
笔者认为，这种情况要具体分析，也不能一概因不符合形式要件就当然认定其为无效。代书遗嘱作为遗嘱的一种，其最终发生效力的是遗嘱本身，而不是代书行为，如果见证人及代书人能详细描述见证及代书过程，且没有矛盾之处，并能就没有签名进行合理解释的，该遗嘱应认定有效。反之，应认定该代书遗嘱无效。
总之，书立代书遗嘱应严格按照法律规定来操作，只有这样才能更好地维护立遗嘱人及遗嘱继承人的利益，也能最大限度地减少因遗嘱而产生纠纷。


(作者单位: 山东凌云志律师事务所)